A principios del año 2024, el Ministro de Justicia de la Nación, Dr. Mariano Cúneo Libarona -mediante sendos Decretos- creó la Comisión para el estudio y elaboración de un nuevo Código Penal para la nación argentina (de la que fui designado Presidente), integrada por reconocidos juristas, magistrados y catedráticos de distintos lugares del país, cuyo trabajo culminó con un Anteproyecto de Código Penal en el mes de octubre del mismo año, siendo elevado al Ministerio de Justicia para su revisión y trámite. En ese marco y, entre tantas reformas, se introdujo una figura que tiene vinculación con la huelga y los servicios esenciales que se frustran con su realización, situación que es noticia en estos días por la firma por parte del sr. Presidente de la Nación y su cuerpo de ministros, del Decreto 340, de 20 de mayo de 2025 de Régimen de Excepción de la Marina Mercante, mediante el cual se modifican algunas leyes y, especialmente -para casos de conflictos que afecten la navegación marítima y/o fluvial, como también de conflictos colectivos de trabajo- se establece un listado de servicios esenciales y una distinta formulación del porcentual de prestación en casos de servicios mínimos y de servicios o actividades de importancia trascendental, cuyo enumeración también se incluye en la normativa.
El Decreto presidencial mencionado tiene estrecha vinculación -como se verá- con la figura que hemos incorporado al Anteproyecto de Código penal y que será motivo de análisis a continuación. Pero antes, debemos recordar que la historia del Código Penal no es solo una historia de saberes y de delitos, sino que ha sido una expresión de las necesidades del ser humano de sobrevivir en un largo trayecto cargado de pasiones y luchas por la libertad. El Código Penal es hijo de los tiempos y de los avatares de la política, pero no implica una fórmula mágica que soluciona todos los conflictos que se presentan en la sociedad, precisamente por conformar un sistema de control social “formal” secundario o de 2do. orden, toda vez que, en lo principal están, por un lado, otros sistemas de control social primarios, “informales”, que regulan, o resuelven, con probada eficacia y con mejores resultados una conducta (o un conflicto), por ejemplo la familia, la Iglesia, el Club, las organizaciones sociales, etc. (García-Pablos Antonio, Derecho penal, Introducción, pags. 2 y sig., Universidad Complutense, Madrid, 1995) y, por otro lado, las políticas públicas tendientes a lograr sus propias finalidades, entre ellas, por ejemplo la política criminal en la lucha contra el delito.
Es claro que, cuando un conflicto social adquiere una especial gravedad, superando el umbral de los sistemas de control primario, la artillería pesada del Estado debe intervenir a través de una respuesta punitiva más eficaz haciendo uso de las herramientas adecuadas que brinda el sistema de control social formal, el Código Penal a través de la justicia penal, toda vez que el conflicto no podría resolverse recurriendo a los mecanismos de autoprotección con que cuenta toda sociedad.
Dicho esto, hemos sido espectadores en los últimos tiempos turbulentos de nuestro país, en el medio de un escenario que se repite permanentemente desde hace algunos años a esta parte, que los gremios vinculados al transporte aeronáutico -así como otras organizaciones relacionadas con todo tipo de transporte de personas y cosas- han venido sometiendo a los gobiernos (y, como consecuencia adicional, y obligada, a la sociedad en general), a situaciones de inactividad que se han convertido en episodios de distinta intensidad, afectando gravemente no sólo el transporte de pasajeros (en términos de cantidad de afectados, costos, tiempos, etc.) sino -en el caso del tráfico aéreo- también a la propia empresa de aeronavegación -por ejemplo, Aerolíneas Argentinas que, recordemos, es una empresa del Estado- causando pérdidas millonarias difíciles de recuperar en momentos tan difíciles como los que está atravesando el país, y a actividades relacionadas con el transporte de mercaderías y productos, cosas, órganos y tejidos humanos, etc., cuestiones que, por su gravedad y prolongación, traspasan el umbral de aquellos derechos que se invocan en el marco de una pretendida libertad de circulación, de reunión y/o el derecho de huelga o el derecho a peticionar ante las autoridades, escenario en el que se pretende involucrar al gobierno actual programando, por parte de ciertas organizaciones sociales, sindicatos, gremios y sectores políticos, una seguidilla de paros de actividades -muchas veces sorpresivos- fundados en supuestos reclamos salariales, consistentes en marchas o “piquetes”, que se caracterizan más por el ejercicio de la violencia que por llevar a cabo, con todo derecho, protestas pacíficas y dentro de la ley.
Jaime Olivos
Las organizaciones internacionales en el análisis de este tipo de situaciones -como por ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT)-, han desarrollado distintas soluciones restrictivas o limitativas del derecho de huelga, declarando a ciertas actividades como “servicios esenciales”, esto es, aquellas actividades cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población -OIT, 2018-, implicando una noción que pone de relieve el sentido estricto del término, ampliándose el ámbito de aplicación a actividades no consideradas esenciales en sentido estricto, pero que, tomando en consideración -en situaciones de conflictos colectivos de trabajo- la extensión y duración del mismo con afectación a un servicio público de importancia trascendental para el país (incluyéndose el transporte de pasajeros y mercancías), se pudiera provocar una situación de crisis nacional aguda de manera que las condiciones normales de existencia de la población podrían quedar en peligro, debiéndose garantizar obligatoriamente el mantenimiento de servicios mínimos (Comité de Libertad Sindical, OIT; cita en Decreto 843, de 29/09/2000; Decretos 825 y 831, de 13/09/2024; Ley 17.825 -Cód. Aeronáutico-; Ley 27.161, de 29/07/2015, que establece que constituye servicio esencial la prestación del servicio de navegación aérea). En esta dirección, se puede contextualizar lo siguiente: “servicios esenciales” son aquellos cuya prestación es vital para el usuario, de manera que, calificado un servicio como esencial, las garantías de mantenimiento de parte de su actividad son los “servicios mínimos” (Torrente Gari Susana, Huelga, servicios esenciales, servicios de seguridad y mantenimiento: la nueva regulación”, Estudios Financieros Nos.113/114, Zaragoza, 1992, disponible en laboral-social.com).
El derecho de huelga -así como otros derechos fundamentales- no es absoluto y está sometido a limitaciones cuando se trata de preservar la libertad (o los derechos) de otras personas, cuando entra en colisión con otros bienes básicos de los individuos o ante el mantenimiento de los servicios vitales para la comunidad (Ibáñez Mostaza F., El derecho de huelga en los servicios esenciales para la comunidad, Univ.Pontificia Comillas, Madrid, 2020). La huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de servicios esenciales; el derecho de los usuarios de los servicios a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho de huelga (SSTC español, de 11/1981, fj.18, 43/1990; 122/1990).
En el derecho comparado, existen distintas soluciones para este tipo de conflictos, pero siempre enfocando la cuestión en la esencialidad del servicio.
En Italia, la ley 146 de 12/06/1990, considera servicios públicos esenciales a aquellos destinados a garantizar el disfrute de los derechos de la persona, constitucionalmente tutelados, a la vida, a la salud, a la libertad y a la seguridad, a la libertad de circulación, a la asistencia y seguridad social, a la educación y a la libertad de comunicación (Roccella M., Huelga y servicios esenciales en el ordenamiento jurídico italiano, disponible en dialnet.unirioja.es).
En España, a través de la STC 53/1981 se dispuso que: “Son servicios esenciales aquellos que pretenden satisfacer derechos e intereses que son, a su vez, esenciales, y por tales debe entenderse los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos”. El art. 511 del CP castiga este tipo de hechos con pena de prisión, multa e inhabilitación.
En Portugal, la Ley 65, del 26 de agosto de 1977 (modificada por la Ley 30, del 20 de octubre de 1992) refiere a actividades que tienen como objeto satisfacer las necesidades sociales absolutamente necesarias.
En Brasil, la Ley 7783/1989, hace referencia a los servicios indispensables de atención de las necesidades impostergables de la comunidad, entendiendo por tales, la supervivencia, la salud y la seguridad de la población.
En nuestro país, la Ley 17.285 ha declarado servicio esencial a la aeronáutica civil aerocomercial, reglamentada a través de los Decretos 825 y 831 de 2024, del Poder Ejecutivo Nacional.
Delito de afectación de servicios esenciales
Teniendo en cuenta que el Código Penal es una herramienta que, en ciertas y determinadas ocasiones debe acompañar las políticas públicas orientadas a proteger bienes jurídicos esenciales de las personas, frente a los episodios de huelgas y paros sorpresivos de los gremios o sindicatos vinculados a la aeronavegación, entre otras organizaciones gremiales, que han provocado grandes (y graves) perjuicios a la comunidad en general en los últimos años, desbordando claramente los límites de los derechos que la Constitución Nacional confiere a estas organizaciones, hemos considerado necesario -en el ámbito de la Comisión para la Reforma del Código penal- sancionar un tipo penal que reprima los ataques que, bajo distintas modalidades, afectan la intangibilidad de servicios que la legislación ha considerado esenciales.
En este sentido, hemos propuesto, en el Título VII del Anteproyecto, denominado “Delitos contra la seguridad pública”, Capítulo 3 -Delitos contra la Seguridad del Tránsito y de los Medios de Transporte y de Comunicación-, artículo 192, último párrafo, el siguiente texto:
Art. 192, La pena será de un (1) año y seis (6) meses a cinco (5) años de prisión, si como consecuencia de un conflicto de trabajo o de cualquier otra clase, se produjere maliciosamente la afectación, impedimento, interrupción o entorpecimiento en forma total, de la normal prestación de un servicio calificado legalmente como servicio esencial, público o privado.
Desde luego que un análisis del tipo penal propuesto, desde distintas perspectivas (jurídico penal, político criminal, sociológico, constitucional, comparado, etc.) requeriría de un trabajo más profundo y de mayor alcance, en un espacio mucho mayor, del que no dispongo, por lo que solo me detendré a realizar un breve comentario de la figura penal propuesta, la cual requiere, para su perfección típica, de los siguientes elementos:
1) objetivamente,
a) estar en marcha un conflicto de trabajo -o de cualquier otra clase- que puede ser interno o externo; el primero, se produce en el propio entorno laboral, por ej., entre grupos de personas entre sí, o con la dirigencia de la empresa pero, por lo general, se resuelve internamente, aunque produzca consecuencias, queridas o no queridas, hacia el exterior, mientras que el segundo, se manifiesta hacia afuera de una empresa, de un sindicato o gremio, etc., por ej., entre los empleados y otra organización (podría ser por motivos de competencia); en estos casos, se suele propender a una extensión del conflicto hacia varias empresas u organizaciones;
b) que, como consecuencia del conflicto laboral, se produjere la afectación, impedimento, interrupción o entorpecimiento en forma total, de la normal prestación de un servicio calificado legalmente como servicio esencial, público o privado, conductas que, de suceder, convertirían al delito en un tipo de resultado material.
2) subjetivamente, las consecuencias producidas por el conflicto de trabajo deben ser el resultado de un obrar malicioso, esto es, de una conducta “mal intencionada”, sin ningún apoyo jurídico o fáctico que la fundamente, por ejemplo, poner obstáculos o causar perjuicios de diversa índole que entorpezcan o dificulten el arribo de soluciones en el proceso de desarrollo de un conflicto laboral (v. Cám.Nac. Apel. Cont. Administ., “Fisco Nacional c/Polero s/ejec. fiscal”, 20/06/1966, disponible en saij.gob.ar).
La fórmula propuesta regula un delito doloso, de dolo directo (la exigencia de un obrar malicioso despeja toda duda al respecto) y, como se trata de un delito de resultado material, su consumación debe coincidir con la afectación, impedimento, interrupción o entorpecimiento, en forma total, de un “servicio esencial” (o, el servicio mínimo correspondiente), que es aquella actividad cuya interrupción pudiera poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población. En los casos de transporte terrestre, aéreo, marítimo y fluvial, quedan comprendidos en el concepto las actividades de rampa, despacho, carga y descarga de valijas y personas, como de cosas o mercaderías para ser transportadas, control del tráfico aéreo, balizamiento, dragado, amarre, estiba y remolque; los servicios aduaneros y migratorios, y/o cualquier otra actividad que fuere de declarada de importancia trascendental o de utilidad pública por la autoridad de aplicación.
La expresión en forma total que se vincula al servicio esencial, debe se entendida como la “totalidad del servicio específico de que se trate”, por ejemplo, si la interrupción o afectación se produce sólo en el servicio de descarga de valijas y otros objetos y/o productos, de un transporte aéreo, el delito estará consumado aunque se mantengan operativas otras actividades vinculadas a dicho transporte. No será necesario, entonces, a los fines típicos, que también se genere una cancelación o demora del vuelo, o inactividad de rampa o del transporte de pasajeros, etc. El mismo criterio ha de asumirse en el marco de los otros tipos de transporte de personas, cosas y bienes.
En síntesis, el Código Penal que proponemos para la Argentina -desde la Comisión reformadora- con una nueva y dinámica arquitectura, sale del anclaje de un viejo diseño -todavía en vigencia desde hace más de un siglo-, que ya ha dejado de ofrecer respuestas adecuadas al fenómeno delictivo de estos tiempos, para establecernos en un cuerpo normativo integral, moderno, actualizado y sistemático, que marche a la par de la evolución que presenta la sociedad actual, frente a una creciente, sorpresiva y heterogénea criminalidad, a un desarrollo tecnológico sin precedentes y, al mismo tiempo, que sea respetuoso de los compromisos internacionales asumidos por Argentina.
*El autor es Presidente de la Comisión para la Reforma del Código Penal